відеоархів

Останні відео

Видання ICO


Організаційно-дослідна робота

Версія для друку
11.07.2016

Конституція – фундамент державності

Конституція – фундамент державності

28 червня 2016 р. виповнюється 20 років з дня прийняття першої Конституції незалежної України. У світовій історії державотворення – це порівняно невеликий термін, але в історії української державності – це вагомий відлік часу. Та найбільше вражає бурхливість конституційного процесу, якого вистачило б на добрий десяток країн. На жаль, така бурхливість не завжди була зумовлена об’єктивними потребами українського суспільства і не завжди носила конструктивну цивілізаційну спрямованість. Нерідко це нагадувало «конституційний зуд», зумовлений меркантильними інтересами певних політичних сил та її очільників.

Історичне надбання (1991-1994 рр.)

Український народ - один з найбільших народів Європи, який не мав своєї державності. Можливо, це спонукало кращих представників української еліти до пошуку шляхів здобуття державності конституційним шляхом. Одним із перших на цьому поприщі відзначився Пилип Орлик - український гетьман у вигнанні, який в 1710 р. уклав угоду з козацькою старшиною («Пакти й Конституції прав і вольностей війська Запорозького»). Ця угода, відома як Конституція Пилипа Орлика або Бендерська конституція, вважається першою українською конституцією та однією із перших конституцій у Європі.

Але, якщо про Конституцію П.Орлика в Україні хоч трохи знають, то про участь інших українців у конституційному процесі європейського масштабу відомо дуже мало. Йдеться зокрема про Гуго Коллонтая(1750-1812), високоосвіченого українця за походженням і поляка за культурою, якого називали «духовним батьком польської демократії». Г.Коллонтай першим у Речі Посполитій заговорив про правову рівність людей незалежно від їхнього суспільного стану. Він відіграв важливу роль у створенні першої польської Конституції (1791 р.), яка стала першою європейською реально діючою конституцією.

В той же час В.Кочубей (1768-1834) та В.Каразін (1773-1842) разом з відомим російським діячем М.Сперанським (1772-1839) підготували план державних перетворень в Російській імперії під назвою «Введение к уложению государственных законов», яким вперше було передбачено розподіл влади: законодавчі функції - в руках Державної Думи, судові – в руках Сенату, виконавчі – у міністерств. Імператор Олександр І схвалив план, але на передбачені ним реальні реформи не зважився.

Знання історії конституційних напрацювань дає змогу краще розуміти міжнародний досвід конституційного державотворення. А цей досвід досить багатий і різноманітний. Наприклад самою короткою і самою стабільною Конституцією в світі є Конституція США. У Франції, навпаки було багато конституцій (загалом 8). По суті конституційний досвід США і Франції – це свідчення того, яким різноманітним може бути конституційний процес. 

Тривалий час, Україна здобувши незалежність, жила за Конституцією УРСР 1978 року. Але, так чи інакше, пострадянська Конституція конструктивно була застарілою, і потрібно було приймати більш сучасний основний закон. Певний час з цим можна було миритись. Однак за ідеологією, логікою побудови, конструкцією то була конституція вже неіснуючої країни, а не конституція країни, яку треба було будувати. Перефразовуючи вислів Ф.Рузвельта, та конституція була якраз «обмежуючим бандажем», а не інструментом для стимулювання розвитку країни і суспільства.

Активізація конституційного процесу (1995-2004 рр.)

Проблеми старої, хоч і модифікованої радянської конституції, добре усвідомлював, обраний у липні 1994 р. другий Президент України Леонід Кучма. Цьому сприяв як його власний досвід прем’єрства, так і спілкування з виборцями під час трьох виборчих кампаній. Наполегливі пошуки шляхів розв’язання цього завдання згодом знайшли своє втілення у підписаному 8 червня 1995 року Конституційному Договорі між Верховною Радою і Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». Цей крок дав змогу уникнути серйозних конфліктів між законодавчою і виконавчою владою, які могли перерости у непереборну кризу усієї державної влади в Україні з непередбачуваними наслідками. Підписання Конституційного договору стало першим реальним кроком. Конституційний договір відкрив реальні можливості для істотного прискорення підготовки конституції України, яка була останньою в цьому процесі серед пострадянських країн.

Головним здобутком конституційного процесу за президентства Л.Кучми було прийняття 28 червня 1996 року Конституції України. Венеціанською комісією Конституція 1996 року була визнана однією з найдемократичнішою в Європі. Особливо це стосується прав, свобод та обов’язків громадян, які повністю відповідали міжнародним стандартам у галузі конституційного права.

Однак уже через 2 роки з’явились перші спроби внесення змін до Конституції. Ці спроби мали спонтанний характер і за ними стояли інтереси лівих політичних сил. Йдеться про два законопроекти, які були внесені на розгляд парламенту у 1998 році. В одному пропонувалося скасувати розділи, що регулюють діяльність Президента та Конституційного Суду, а в другому – розширення повноважень парламенту, запровадження інституту Президії Верховної Ради України та скасування посади Президента. Ці законопроекти не були підтримані парламентом. Вони носили регресивний характер і переслідували політично-кон’юнктурні цілі.

Але були й об’єктивні причини необхідності внесення змін до Конституції. Головною причиною була неконструктивна діяльність тодішнього парламенту, спрямована проти прогресивних перетворень у країні та суспільстві. Головним чином це було викликано тим, що після виборів у березні 1998 р. український парламент в порівнянні з 1994 р. різко «полівішав». Ліві сили загалом набрали майже більшість. Вони були проти будь-яких ринкових реформ. Для пошуку шляхів такого реформування було запропоновано проведення референдуму щодо внесення змін до Конституції. З цією метою Президент України Л.Кучма 15 січня 2000 року підписав Указ «Про оголошення Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою».

Результати референдуму були досить переконливими і показали прихильність населення до внесення змін. У голосуванні взяли участь 79% виборців, а підтримка поставлених на референдумі питань сягала 80-90% учасників.

Але за результатами референдуму виникла певна правова колізія. З одного боку, за Конституцією воля народу, виявлена на референдумі, є прямим народовладдям і не може мати дорадчий характер. З іншого боку, за тією ж Конституцією внесення будь-яких змін до неї належить до повноважень Верховної Ради України. Отже референдум висвітив принципову суперечливість конституції в частині повноти і прямоти народовладдя. Очевидно, це має бути функцією прямого народовладдя – прийняття Конституції референдумом.

Тим часом політична ситуація в Україні ускладнювалась. Для тих років для України були характерні дуже активні, але здебільшого протилежно спрямовані процеси. З одного боку, вочевидь, пішла в ріст економіка. За 2000-2004 роки приріст ВВП в середньому на рік склав 8,4% - це більше, ніж у будь-якій із 28 постсоціалістичних країн за ті роки. Було вгамовано інфляцію, стабілізовано курс гривні, збалансовано державний бюджет. Платіжний і торговий баланси були позитивні, державний борг тримався на мінімальній позиції до ВВП, активно залучались внутрішні і зовнішні інвестиції, розвивалась банківська система, істотно зросли доходи підприємств, заробітки, пенсії і стипендії. Було завершено формування критичної маси ринкових перетворень в економіці і засад української державності в суспільному житті народу.

З іншого боку, в ті роки Україна, і особисто Президент Л.Кучма, переживали такі гострі й драматичні ситуації, як інсценовані «касетний» і «кольчужний» скандали. Усе це призвело до посилення зовнішньополітичного тиску насамперед на президента Л.Кучму з метою спонукання української влади до маргінальної чи навіть маріонеточної поведінки. Загальновизнані успіхи в економіці, вихід з трансформаційної кризи, стабілізація і зростання істотно посилили боротьбу за владу всередині країни.

Аналіз тогочасних політичних процесів свідчить, що у значній мірі це була реакція громадськості на персональне уособлення великого обсягу влади, яке в Україні дуже важко сприймається. Очевидно, це прояв ментальності українського народу, який ніколи не мав свого царя, князя чи короля. Як відомо, українські гетьмани були виборні і дуже обмежені у владі. Не випадково, у згаданій Конституції П.Орлика передбачалося обмеження влади гетьмана та розмежування гілок влади. Українці на відміну від росіян, навіть поляків, більше схильні історично, традиційно до представницької влади, до виборності лідерів, до їх періодичної зміни.

Між тим на межі століть ситуація в Україні все більше свідчила про необхідність реформи політичної системи. Відчувалась гостра необхідність істотного підвищення відповідальності парламенту за стан справ в суспільстві і насамперед в економіці. Бо на той час спонтанно склався несправедливий розподіл повноважень: непопулярні рішення з реформ – за президентом, а популістські рішення – за парламентом. Назрівала необхідність переформатування розподілу влади між її гілками і перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської політичної системи. Такі пропозиції Л.Кучма сприймав реалістично, як веління часу та обставин, і сам вперше їх озвучив у своєму виступі на урочистостях з нагоди 11-ої річниці Незалежності України у серпні 2002 року. У подальшому вони активно й всебічно обговорювались в експертному середовищі та були ґрунтовно опрацьовані фахівцями-правниками та проведено всенародне обговорення проекту. Зрештою 8 грудня 2004 року парламент ухвалив зміни до Конституції України, прийнявши Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІV. Тому закиди, що конституційні зміни, прийняті у грудні 2004 року, були непродумані й нашвидкоруч прийняті – безпідставні.

Інша справа, що обстановка, в якій приймалися конституційні зміни, справді була напруженою, навіть драматичною. Приймати зміни до Конституції парламент змушений був у «пакеті» з суто політичними рішеннями - про легалізацію не передбаченого Конституцією, т.зв. «третього туру» голосування за Президента України, а також про зміну складу Центральної виборчої комісії. Завдяки такому пакетному рішенню вдалося запобігти гострому протистоянню, яке могло перерости в кровопролиття.

Конституційна реформа 2004 року змінила державний устрій України, зробивши її з президентсько-парламентської, парламентсько-президентською республікою. Прийняттям Конституції-2004 фінішував конституційний процес періоду президентства Л.Кучми. Так сталось, що саме цей період дав Україні: унікальний Конституційний договір - перший конституційний референдум та два варіанти Конституції, які вже діяли по два періоди.

Спроби ревізії Конституції (2005-2009 рр.)

Конституційний процес виявив характерний для українського політикуму феномен політичної кон’юнктури. Проти Конституції 2004 р. невдовзі виступили ті політики, які раніше вимагали відповідних радикальних змін, і ті, які потім нею самі ж скористались. Більше того, проти цієї Конституції виступили ті, хто голосував за неї і завдяки прийняттю якої в пакеті були прийняті не передбачені Конституцією рішення щодо третього туру президентських виборів. І серед цих політиків йдеться насамперед про В.Ющенка, який став президентом завдяки пакетному голосуванню за Конституцією і за третій тур виборів. Саме В.Ющенко зробив у 2007 р. першу спробу відміни змін до Конституції 2004 р. Зокрема у грудні 2007 р. він створив Національну конституційну раду, яка мала до 2009 р. провести всенародне обговорення конституційної реформи. Новий варіант документу хотіли затвердити на референдумі.

Водночас депутати від фракцій «Наша Україна - Народна самооборона» і Блоку Ю.Тимошенко задіяли інший – парламентський шлях ревізії Конституції. Вони двічі зверталися до Конституційного Суду з поданнями про визнання неконституційними зміни до Конституції від 2004 р. Однак суд відмовив у відкритті конституційного провадження і в ухвалі від 5 лютого 2008 року зазначив, що закон №2222-ІV, яким були внесені конституційні зміни, вичерпав свої функції, оскільки його положення стали невід’ємною складовою Конституції. Звідси Конституційний Суд не може розглядати конституційність самої Конституції. А ще через рік, у жовтні 2009 р., парламент відмовив у направленні на висновок до Конституційного Суду проекту нової редакції Конституції України В.Ющенка і конституційна рада припинила свою діяльність. Конституція 2004 р., яка вступила в силу з січня 2006 р., продовжувала діяти і спроби її ревізії залишились лише спробами.

Водночас «помаранчева» влада практично нічого не зробила для розвитку положень, передбачених в Конституції 2004 р. Відчувалось, що лідери «помаранчевої» влади, які свого часу гальмували прийняття Конституції в 2004 р., виношували плани повернення до Конституції 1996 р., щоб мати більше влади. Водночас між «помаранчевими» лідерами почався розбрат та політичній конфлікт. Цим скористались «регіонали» - політичні супротивники «помаранчевих». По багатьох питаннях Конституції 2004 р. позиції «помаранчевих» лідерів і лідерів «регіоналів» співпадали. Але кожен з них бачив у цьому свій інтерес. Починався новий виток боротьби за владу. Стало очевидно, що перемога «регіоналів» на парламентських виборах у березні 2006 р., а згодом і дострокові парламентські вибори у вересні 2007 р. – це теж «заслуга» «помаранчевих».

Прецедент конституційного нігілізму (2010-2013 рр.)

Обраний у січні 2010 року Президент В.Янукович та його команда скористалась розбратом в помаранчевій владі та її спробами ревізії Конституції 2004 р. Все це вони використали як привід для ініціювання скасування політреформи та відміни Конституції 2004 р. Вони пояснювали той крок лише одним – конфліктністю у владі, яка нібито зумовлена неприйнятною для України Конституцією. Вони переконували, що досить відмінити політреформу і в країні одразу прийдуть злагода і порядок. Однак життя згодом показало, що це був лише привід, щоб авторитаризувати владу, зруйнувати пріоритетність парламентаризму і звузити демократію.

За поданням 252 народних депутатів «мобілізованих» «регіоналами» Конституційний Суд України 30 вересня 2010 р. визнав зміни до Конституції неконституційними у зв'язку з порушенням процедури розгляду і прийняття Закону №2222-IV від 8 грудня 2004 р. За рішенням Верховної Ради від 7 жовтня 2010 р. Україна в порядку сатисфакції повернулася до редакції Конституції 1996 року. Приймаючи таке рішення, у 2010 році Конституційний Суд «забув», що своїм рішенням у 2007 та 2008 рр. двічі визнав конституційним закон №2222-ІV. На цей раз судді Конституційного Суду раптом звернули увагу на процедурні порушення при ухваленні Верховною Радою змін до Конституції 8 грудня 2004 року.

Після скасування політреформи від 2004 року десять політичних партій націонал-демократичного крила (до речі, серед них були й ті, які самі домагались відміни Конституції 2004 р.) підписали заяву з вимогою звільнити конституційних суддів. До речі, свого часу в Киргизстані Генеральна прокуратура порушила справу проти суддів розформованого конституційного суду за фактами винесення свідомо неправосудних рішень на користь президента. Український парадокс полягав в тому, що серед цих «скаржників» було багато тих, хто раніше був проти Конституції 2004 р. Але українських опозиціонерів не почули, хоча висловлені ними аргументи на захист Конституції в редакції 2004 року більш ніж переконливі.

Скасування політреформи 2004 року з самого початку засвідчило, що команда В.Януковича зробила фатальний крок. Аргументів цьому більш ніж достатньо. Перше, це було зроблено в неконституційний і не правовий спосіб. Друге, це відбулося після президентських виборів, внаслідок чого істотно розширились повноваження президента, які йому не були делеговані виборцями. Третє, в політичному аспекті подібний крок розцінювався як узурпація влади. Четверте, заміна парламентсько-президентської системи влади на президентсько-парламентську стала протиприроднім процесом в умовах глобальної демократизації і пріоритету парламентаризму в політичних системах країн Європи. Венеціанська комісія у своєму висновку з приводу скасування Конституції 2004 року чітко вказала, що в конституційному процесі не можна обходити парламент.

Повернення до Конституції 1996 року було досить уразливим прецедентом з правової точки зору. Воно показало, що в політичній системі України ще не вироблено ефективних механізмів, які б забезпечували стійкість державної системи, недопущення та нейтралізацію правового нігілізму і політичного волюнтаризму. Стало очевидно, що обрання президента призводить до руйнування цілого ланцюжка управлінських зв'язків, які повинні служити своєрідним каркасом держави. Стало зрозуміло, що державна система не набула достатньої стійкості, стабільності і незалежності від зміни політичних еліт. Це вимагало продовження і поглиблення політичної реформи.

Але замість такого конструктивного пошуку розв’язання назрілих проблем в хід було запущено черговий конституційний «фальш-процес». Зокрема наприкінці 2010 року, уже після скасування Конституції 2004 р, Президент В.Янукович прийняв рішення про створення Конституційної Асамблеї, яка мала підготувати новий проект редакції Конституції.

Політична еліта одразу задалась питанням: як розцінювати те, що буквально через 1-2 місяці після відміни Конституції 2004 р., повернення до Конституції 1996 р. В.Янукович ініціює розробку якогось третього варіанту Конституції. Який це може бути варіант??? Та й чи можливий ще якийсь третій варіант, якщо вести мову про принципові відмінності. Тому більшість українських політків розгадали цей маневр: В.Януковичу не потрібна була нова Конституція, бо вона ніколи б не дала йому більших повноважень, ніж «повернена» Конституція 1996 р. В.Януковичу потрібен був лише нескінченний конституційний процес, як ширма для імітації його демократизації. І все це підтвердилось.

Суперечливі конституційні новації (2014-2016 рр.)

Узурпація влади В.Януковичем в результаті неконституційного повернення до Конституції 1996 р. обернулась трагічно для країни. Після Революції Гідності 21 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла за основу проект закону про відновлення дії Конституції України 2004 року. Це стало однією з головних умов подолання політичної кризи. Водночас це стало і переконливим свідченням правильності політреформи 2004 року. Це ще раз спростовує твердження, що тодішні конституційні зміни були надумані, або під когось ініційовані. Насправді це був механізм захисту від переродження концентрації влади в автократію, а далі - в олігархократію, кланократію та диктатуру.

Але й тут повторився конституційний парадокс 2010 р. Після відновлення Конституції 2004 р. та обрання Президентом України П.Порошенка останній знову ініціював черговий раунд конституційного процесу та розробку нової Конституції. І знову політикум задався питанням: яким буде цей третій варіант Конституції, і чи взагалі можливий такий? Чи може і в даному випадку розробка Конституції потрібна як ширма для прихованої авторитаризації влади?

Якщо це так, то не дивно, що з обранням п’ятого президента України П.Порошенка конституційний процес вийшов в новий віраж. Знову створюються конституційні комісії, робочі групи, проводяться дискусії, обговорюються варіанти. Але цей етап має свої особливі проблеми. Йдеться про очевидні суперечності конституційних новацій. Насамперед постає питання щодо правомірності конституційних змін в умовах війни чи надзвичайних ситуацій. Стаття 157 Конституції забороняє змінювати її в умовах воєнного або надзвичайного стану. Інше питання – дотримання суверенності впровадження конституційних змін. Наприклад домовленості Мінська-1 не містили зобов’язань щодо конституційних змін. Але у домовленостях Мінська-2 такі зобов'язання з’явились. Між тим за духом і буквою Конституції 2004 р. конституційний процес – це передовсім парламентська компетенція.

Краща Конституція та, що виконується

Таким чином виходить так, що всі роки незалежності України вся її новітня історія – це безперервний конституційний процес. В США в середньому на одну поправку до Конституції припадає майже 10 років. В Україні кожен президент робив спроби повністю замінити конституцію, не кажучи вже за внесення змін. Навіть після прийняття двох Конституцій і почергово двох періодів їх дії «конституційна» бурхливість не стихала.

Після прийняття фактично другої Конституції (2004 р.) всі три президенти наступного періоду (2005-2016 рр.) декларували розробку і внесення нових конституцій. При цьому не йдеться про зміну моделі політичної системи. А саме, це має бути в основі різновидностей конституції. Все що не торкається основ політичної системи не може претендувати на нову Конституцію, а хіба що на внесення змін чи поправок до діючих конституцій. Тому цілком логічно складається враження, що після 2004 р. кожен президент робив спроби зробити Конституцію під себе. От і вийшло, що конституційний процес третього періоду насичений такими суперечливими віхами, як антиконституційна відміна в 2010 р. Конституції 2004 р., створення різного роду асамблей, комісій, рад, робочих груп з опрацювання нових конституцій. Тому на 10 років цього періоду припало найбільше конституційної шарпанини і найменше результативності. Це скоріше був період конституційного зуду.

Між тим українське суспільство вимагає конституційної стабільності. Так, на питання щодо доцільності зміни повноважень президента, уряду, парламенту у різні періоди найбільш стабільною (близько 40%) є відповідь: «залишити все без змін».

Україна не має альтернативи розвитку народовладдя, парламентаризму, представництву і прямої участі народу в управлінні, становленню місцевого самоврядування і громадянського суспільства загалом. Цей шлях пройшли більшість розвинених країн. Це – європейський шлях.

З цього приводу Л.Кучма в одному з інтерв’ю сказав: «Як політик, що свого часу вистраждав і пережив усі перипетії з розширенням повноважень і прем'єр-міністра, і президента, я сьогодні нікому з претендентів на найвищі посади не рекомендував би бездумно добиватись розширення повноважень. Повноваження загальновизнаних гілок влади (президент, парламент, уряд, судова система) мають бути дуже збалансовані, зрівноважені і узгоджені в єдиному державному механізмі за принципом взаємодоповнення і координації дій. Байка І.А.Крилова про лебедя, рака і щуку, які взялись тягнути воза, будучи на генетичному рівні запрограмованими на конфлікт інтересів та дій, має стати антиприкладом для побудови моделі організації політичної системи і державної влади в Україні».

Базовою проблемою конституційного реформування в Україні є його конфліктний, змагальний характер. Раз за разом зміст конституційних реформ приносять у жертву політичній кон'юнктурі. Який би з попередніх проектів змін ми не брали, постійно виявляється, що його з самого початку замислювали й реалізовували як інструмент політичної боротьби. Посилити повноваження інституту, який контролюєш. Послабити інститут, який контролюють опоненти, це тупиковий шлях. Українці пережили вже серію конституційних переформатувань. І жодного разу ці найважливіші рішення не привели до успіху. Політична модель так само нестабільна. Конфлікт повноважень зберігається на всіх рівнях. І, головне, надійно захистити права і свободи громадян, подолати політичну відчуженість українського суспільства так і не вдалося.

Павло Гайдуцький

Директор Інституту стратегічних оцінок

Опубліковано: Журнал “Лівий берег”  10.07.16

Повернутися назад до розділу